Ángel Mundo López*

Ainicios de la segunda mitad del siglo XX, en los Estados Unidos imperó un gran entusiasmo que impulsó la generación de grandes proyectos para combatir los problemas que enfrentaba esa sociedad. El surgimiento de las PP, así como los avances científicos de distintas disciplinas generaron una panoplia científica que respaldó grandes proyectos como la Gran Sociedad o La Guerra contra la Pobreza; no obstante, con el paso del tiempo el fragor inicial se tornó en desencanto al identificar la falta de éxito. Como consecuencia, en distintos sectores surgió la inquietud por conocer las causas del fracaso. Uno de los puntos de atención se concentró en la etapa de implementación del ciclo de las políticas públicas.

El estudio pionero de Pressman y Wildavsky, denominado Implementación (1973), reflejó el sentir de esa época, pues dicho estudio se insertó en una corriente de pensamiento conocida como top-down (arriba-abajo), en donde se postula, entre otros factores, una separación tajante entre el diseño (ámbito político) y la implementación (ámbito administrativo) de las políticas. Desde esta perspectiva, las fallas de las políticas se encuentran, entre otros factores, en la dificultad de establecer una acción conjunta cuando se requiere la participación de diversos actores (a veces ubicados en distintos niveles de gobierno), así como en el hecho de que los implementadores, los burócratas de los niveles más bajos de la estructura jerárquica no cuentan con los conocimientos ni con el compromiso que requeriría la iniciativa que se pone en marcha. De ahí que algunas de las propuestas para mejorar los resultados se encuentren en: establecer mecanismos de coordinación, reducir el número de puntos de decisión y simplificar el diseño de las políticas.

Algunos años adelante, una segunda generación de estudios de implementación (denominada bottom-up —de abajo hacia arriba—), identificó que una buena parte de los programas fallan porque los diseñadores no consideraron todos los recursos que son necesarios para implementar adecuadamente las políticas. Desde esta perspectiva se reconoce que el diseño de las políticas puede ser incorrecto, y que, incluso, los burócratas intentan salvar los proyectos invirtiendo, en muchos casos sus propios recursos, no obstante, su entusiasmo y compromiso pueden resultar insuficientes para solucionar los vacíos generados por los tomadores de decisión, de ahí la necesidad de establecer acuerdos y diálogos entre políticos y administradores/instrumentadores para tener mayores posibilidades de cumplir los objetivos.

La implementación se ha considerado una fase incontrolable, en donde hasta el mejor diseño termina siendo reinterpretado por los propios instrumentadores, no obstante, aunque existan múltiples causas que expliquen la falta de éxito de los proyectos, debemos considerar que un requisito sine qua non, que si bien no garantiza infalibilidad, pero que puede otorgar mayores oportunidades de éxito de una política es un diseño que permita reducir las brechas de pertinencia y congruencia de las políticas, reduciendo los espacios para la reinterpretación de los implementadores.

Ejemplos podemos encontrar varios, pero concentrémonos en la coyuntura del momento: la lucha contra la COVID-19 en México.

El gobierno de México decidió diseñar una estrategia reactiva que se ha enfocado más en ampliar la capacidad hospitalaria por medio del aprovisionamiento de camas, ventiladores, personal médico, etcétera, que una estrategia proactiva que buscara frenar la cadena de contagios de la enfermedad.

Como complemento de esa ruta reactiva, el día 8 de diciembre de 2020, el Gobierno federal presentó una calendarización para la aplicación de las primeras vacunas contra el SARS-Cov-2 (http://bit.do/fMCZE), lo cual, en primera instancia resultaba una noticia digna de encomio, tanto por la rapidez para la generación de la vacuna como por los esfuerzos hechos por el Gobierno para ser una de las primeras naciones en recibirla; sin embargo, es necesario analizar con las reservas del caso este hecho, pues, como diversas voces han anticipado, una cosa es contar con una vacuna y otra muy distinta tener un plan de vacunación que debe ponerse en marcha.

En un acto de justicia se anunció que los primeros en recibir la vacuna serían los trabajadores de los servicios de salud que se encuentran en la primera línea de ataque a la enfermedad. En una segunda etapa se ampliará al resto de los trabajadores del sector salud, para, en una tercera etapa pasar a las personas mayores de sesenta años. En etapas subsecuentes se buscará impactar en las personas de menor edad que sean susceptibles de ser vacunadas.

Si consideramos el gazapo ocurrido con la Guía de asignación de materiales de medicina crítica, en donde se daba primacía a la población joven bajo el eufemismo de “la vida que quedaba por vivir” (http://bit.do/fMiKf), la calendarización de marras estaría subsanando dicho lapsus protegiendo tanto a las personas más expuestas como a las más vulnerables.

Pese a ello, la ausencia de una estrategia precisa para la aplicación de las vacunas, que en estos momentos se convierte en un bien escaso, ya ha ocasionado una serie de fallas, reclamos y denuncias que ponen en duda el alcance de los objetivos planteados por este gobierno (http://bit.do/fMiLs, http://bit.do/fMiLv, http://bit.do/fMiLz).

El diseño de la estrategia ha resultado ser tan cuestionable, que ha ocasionado que, o bien existan señalamientos de médicos que, cumpliendo con los requisitos establecidos no son considerados en las primeras etapas de vacunación, o bien que aquellas que sí están siendo consideradas no se presenten a su cita, por lo que los encargados de aplicar el elemento proceden a vacunar a las personas que esperan afuera de los centros de vacunación, y se les aplica para evitar el desperdicio (http://bit.do/fMnkZ).

Lo anterior es un ejemplo de esa capacidad que tiene la fase de implementación para reinterpretar el diseño; no obstante, si consideramos que con un número relativamente reducido de vacunas y población objetivo se han presentado tantos errores, no queda más que cuestionar en qué medida se podrá cumplir con la estrategia propuesta en los plazos y metas establecidos por el gobierno.

Por último, debemos mencionar que el adecuado diseño de las políticas no parece ser una preocupación de la presente administración, más dada a los discursos triunfalistas cargados de autoelogios que al reconocimiento de los errores y omisiones en que se hubiera podido incurrir, como lo evidencia, en el caso que nos atañe, el saldo que arroja la estrategia contra la COVID-19, que, hasta este momento contabiliza más de 1.5 millones de contagios y una cifra por encima de 130,000 fallecimientos, tan solo en los registros oficiales.