El presidente en su laberinto

Voces de la UAM

Ricardo Espinoza Toledo*

En EstadosUnidos de América, el presidente tiene la libertad de decir lo que quiera, pero no de hacer lo que quiera. Existen y operan cotidianamente mecanismos efectivos que lo balancean y le hacen contrapeso en todas sus acciones. No lo dejan solo, siempre lo acompañan en sus decisiones, sin eludir que el cargo de presidente de la República es de carácter unipersonal.

El federalismo funciona: los gobernadores, los Congresos estatales y sus alcaldes protegen con celo la autonomía de sus regiones y sus ámbitos de atribución; la mayoría republicana en el Congreso, del partido que llevó al presidente al poder, no está a su servicio, no le aprueba el presupuesto como quiere y hasta le condiciona los recursos; la oposición demócrata mantiene una actividad permanente de denuncia a medidas que considera lesivas; los medios de comunicación expresan libremente sus desacuerdos con el presidente y lo cuestionan sin que él pueda tomar represalias directas o indirectas. Y cuando el presidente ha querido exceder sus atribuciones constitucionales, en materia de migración, por ejemplo, aparece la Corte Suprema para ponerlo en su lugar. No son los únicos contrapesos: un grupo de poderosos empresarios se manifestó en contra de la política fiscal promovida por el presidente Trump porque los hace más ricos a ellos en detrimento de las mayorías.

En México, a pesar de los cambios de los últimos veinte años, el presidente dispone de un arsenal de recursos políticos, económicos, administrativos y legales que le aseguran enorme capacidad para influir en todos los ámbitos de su interés. El pluralismo de partidos, la democracia electoral, la oposición mayoritaria en el Congreso y no disponer de mayoría propia, así como las reformas que le quitaron la exclusividad en materia de telecomunicaciones y de energía, no impulsaron mecanismos institucionales para balancear sus decisiones o vigilar efectivamente su desempeño.

A través de la publicidad oficial, puede condicionar a los medios de comunicación; con el manejo de partidas presupuestales, que le otorga la Ley de Coordinación Fiscal, alinea a gobernadores, en caso contrario, los castiga: se conoce algo del Ramo 33, pero el Ramo 23 (no es confusión) es una bolsa de dinero distinta que opera al margen de las normas (México Evalúa); distribuye el presupuesto por grupos en el Congreso, que le aprueban lo que quiere y, si es necesario, como ocurrió en ocasión de las reformas del Pacto de 2012, les canaliza recursos a voluntad; los Congresos estatales, a su vez, le aprueban todo a su gobernador siguiendo una lógica parecida a la federal.

El presidente asigna contratos públicos bajo la apariencia de licitación; cumple las formas legales para eludir el objetivo de las leyes; puede espiar a opositores y utilizar el sistema de procuración de justicia para neutralizar a adversarios políticos, hace arreglos públicos de los que no informa o violenta derechos humanos, y todo ello sin consecuencia alguna, para no hablar de la supremacía que busca otorgarle la Ley de Seguridad Interior.

Las reformas en materia de energía, telecomunicaciones y educación, de 2013, dieron paso a la creación de organismos autónomos que se suman al Banco de México, a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, al Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública y al Instituto Nacional Electoral, como la Comisión Reguladora de Energía, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, la Comisión Federal de Competencia Económica, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, pero distribuyendo los cargos por medio de cuotas y, sobre todo, sin admitirles independencia en su desempeño.

Se comparten algunas facultades antes exclusivas del presidente a través de esos organismos, pretendidamente para neutralizar el intervencionismo gubernamental y otorgar certezas a quienes veían como una amenaza el predominio constitucional del presidente. Pasamos, así, de un presidente interventor a un presidente libre de compromisos sociales en un país donde la mayoría de sus pobladores vive sin poder satisfacer sus necesidades básicas; de un presidente garante de la justicia social a otro cuya función es asegurar la libre competencia en un país donde no existen condiciones para el libre mercado. Estos cambios a la institución presidencial se han dado a través de las facultades no ordinarias del presidente. Esos organismos no abandonan del todo la órbita presidencial, pero inicialmente comparten la designación de sus integrantes con las fuerzas políticas presentes en el Senado. En la forma, el Poder Ejecutivo quiere parecerse a un presidente como el de EUA; en la práctica, ha asegurado mecanismos de intervención en la distribución de los cargos de dirección de esos organismos y de sus decisiones.

El presidente opera con base en una concepción según la cual las instituciones estructuran el comportamiento, expresión de una suerte de absolutismo político que da cuenta de una proyección autoritaria de la función de gobierno. No importa cómo se procesan y toman las decisiones; lo único relevante es que las reformas a la Constitución y a las leyes derivadas hayan sido aprobadas para imponerlas en la dirección y con los contenidos que el gobierno decide. Desde luego, carece de los soportes sociales y políticos que permitan lograr los objetivos definidos y la implantación de las leyes.

Suponer que se puede hacer caso omiso de los condicionamientos sociales (Elster, 1989) y de los incentivos positivos, no contribuye al fortalecimiento de las instituciones. En dirección contraria, mecanismos de consentimiento y asegurar que los criterios legales y las políticas públicas sean aplicados objetivamente, están en la base de instituciones fuertes (Marshaw, 2008). La institución presidencial mexicana sigue siendo autoritaria, pero debilitada por su desfase frente al desarrollo político plural de la sociedad. Los gobernantes y los políticos, sin embargo, no lo ven así, su divisa es mantener incólume el poder del presidente.

El Congreso mexicano, que debiera vigilar al Ejecutivo, es otra de las instituciones mexicanas peor evaluadas por los ciudadanos, a pesar de haber pasado de una integración monopartidista a una configuración pluripartidista, en la que ningún partido ha tenido mayoría propia desde las elecciones intermedias de 1997. En un primer momento, eso lo convirtió en un actor político protagónico y beligerante, que se diluyó con el Pacto de 2012. Cuando el presidente no controla al Poder Legislativo, aumenta la capacidad legislativa del Congreso y, a mayor control del Ejecutivo, menor capacidad legislativa del Congreso; a menor control, a su vez, mayor equilibrio entre ambos; a mayor control, menordivergencia.

Este régimen le es funcional a los actores políticos pues les asegura la circulación de sus élites y la alternancia pacífica, y es con el presidente con quien convienen el reparto de recursos y cargos. Eso explica por qué los partidos políticos mexicanos son presidencialistas. No encuentran razones claras para modificar la estructura de poder y los privilegios que cobija. Sin embargo, el ejercicio de gobierno en solitario y el centralismo presidencial son cada vez menos efectivos y productivos para la propia institución presidencial, para la colectividad y para gobernar en pluralismo. Es la reforma necesaria.

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Profesor-investigador del Departamento de Sociología de la Unidad Iztapalapa de la Universidad Autónoma Metropolitana

 

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