*Ángel Mundo López

Desde hace más de 50 años, el texto del politólogo estadunidense Graham T. Allison, Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos —Allison, Graham T. (1969). Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos. En: Aguilar, Luis (1992). La hechura de las políticas. Miguel Ángel Porrúa, México (pp. 119-173)—, ha servido de sustento para el análisis del comportamiento de los gobiernos en el proceso de toma de decisiones.

Allison propone tres modelos conceptuales: un modelo denominado racional o Modelo I, en el que se asume que las acciones del gobierno son el resultado de grandes decisiones compartidas por todos sus integrantes; en él, existe un alto consenso y se comparten los mismos intereses. Desde este enfoque los problemas se enfrentan por medio de la acción organizada de las distintas agencias que, de acuerdo con sus facultades responden a las contingencias que se presentan. Si existe un beneficio con la resolución de un problema, éste es para toda la nación. No obstante, como reconoció el autor, lograr ese consenso acerca de los intereses, aún dentro de un mismo gobierno, en donde, se presupone que comparten por lo menos alguna línea ideológica, es sumamente difícil de alcanzar.

Ante este panorama, Allison ofrece dos alternativas de análisis, el Modelo II o Proceso Organizacional y el Modelo III o Burocrático.

La perspectiva que el Modelo II proporciona, es la de considerar a los gobiernos como un conjunto de organizaciones que se encuentran guiadas por distintos líderes que intentan anteponer sus intereses y objetivos; las respuestas a los problemas se enmarcan en las rutinas de cada organización; así, los problemas se segmentarán otorgándole a cada área la responsabilidad conducente.

Por último, tenemos el Modelo III, el cual asume que ni siquiera dentro de cada organización existe una conjunción de intereses, pues son los múltiples juegos de poder que se desarrollan dentro de las distintas unidades operativas, y que, en mucho dependen de la personalidad de cada jugador las que condicionarán el alcance de los objetivos. Son los sujetos en su respectiva posición los que determinan la forma en que se hace frente a los problemas que se presentan.

Teniendo como referencia este marco conceptual podemos abordar el análisis de la puesta en marcha del Instituto Nacional de Salud para el Bienestar (Insabi). Este instituto, como se sabe, sustituyó a partir del primero de enero de este año al Seguro Popular (SP), programa que desde el 2004, buscaba atender las necesidades en materia de salud de la población que no se encontraba afiliada a ninguno de los sistemas de seguridad social. Hasta el año 2015, este programa alcanzó una cobertura del 49.9% (http://bit.do/freGy) de la población total de este país, una cifra nada despreciable. De acuerdo con las cifras de la ENOE, para el tercer trimestre de 2019 (http://bit.do/freE9), de una población económicamente activa (PEA) de 57.3 millones, 96.3% (55.2 millones) se encuentra ocupada, no obstante, 31.1 millones de personas laboran en la informalidad, es decir, más de 56% de la fuerza laboral en nuestro país (y sus respectivas familias) no se encuentra protegida por ningún esquema de seguridad social, con lo cual tenemos una aproximación a la magnitud del problema.

El Presidente de la República, en diversas ocasiones mencionó que el SP ni era seguro ni era popular (http://bit.do/frsmB), pues su esquema de financiamiento incluía, entre otros rubros, las cuotas que los beneficiarios debían cubrir para acceder a los servicios. Es decir, se trataba de la lógica de funcionamiento de cualquier seguro, cobrando una cuota a los asegurados esperando que el número de efectos catastróficos a atender no fuese igual al número de asegurados; por tanto, posiblemente no se trataba de una acción popular —por el cobro de las cuotas—, no obstante, sí se trataba de un seguro que era imprescindible mejorar.

El objetivo declarado del Insabi: ofrecer “servicios de salud gratuitos y de calidad a todas las personas que se encuentren en el país y no cuenten con seguridad social; se hará bajo criterios de universalidad, igualdad e inclusión” (http://bit.do/frw7J), difícilmente podría encontrar discrepancias en el seno del Gobierno federal, con lo cual podríamos considerar que nos acercamos a un entorno como el que plantea el Modelo I. No obstante, como la práctica ha demostrado en las pocas semanas de instrumentación del proyecto, se obvió un principio básico de nuestro régimen federal: la participación de los sistemas de salud estatales, en donde los gobernadores juegan un papel importante, lo que nos acercaría más al Modelo II.

Adicionalmente, con el paso de los días comenzaron a evidenciarse algunos problemas: desde el desconocimiento de los usuarios, pero también de los trabajadores (médicos, enfermeras, administrativos, etc.) (http://bit.do/frsuu), generando diversos problemas de atención, como el cobro de los servicios del tercer nivel. Si a todo esto añadimos el hecho de que las compras consolidadas de los medicamentos para el sector salud también han presentado retrasos, podemos suponer que la instrumentación ha sido poco tersa, y que más que un complot para desprestigiar al Gobierno federal se trata de problemas de planeación y coordinación, en donde nadie desea asumir la responsabilidad por los fallos, algo representativo del Modelo III.

Hace unos días los gobernadores que pertenecen al Partido Acción Nacional anunciaron que, finalmente sí participarían en la estrategia del Insabi (http://bit.do/frspW), pero sin permitir la centralización de los sistemas de salud estatales, acotando, además, que la gratuidad que propone dicho instituto será progresiva. Si bien esta es una buena noticia, no deja de ser lamentable que esta decisión no se hubiese tomado antes, pues muchas personas afrontaron —y lo seguirán haciendo todavía por algunos días— la incertidumbre y el agobio de tener que cubrir los costos de atención.

Como podemos ver, el texto nos ayuda a entender que el gobierno no representa un monolito, que las organizaciones o, en todo caso, los líderes y los burócratas de nivel de calle, pueden ser determinantes para la consecución —o no— de un objetivo, lo que hace indispensable establecer mecanismos de comunicación y coordinación adecuados con todos los actores involucrados, incluidos los beneficiarios. La puesta en marcha del Insabi nos permite ver que las decisiones difícilmente son racionales, pero sí poco organizadas y muy burocráticas, por lo que no estar consciente de ello puede hacer naufragar cualquier proyecto, por más que los propósitos perseguidos sean loables y necesarios.