Los retos de la democracia mexicana son múltiples. Uno de ellos es indudablemente el normativo. La última reforma electoral está mostrando sus inconsistencias y debilidades. Por un lado, propicia excesos reglamentarios del INE, y por otro sus vacíos favorecen interpretaciones tecnocráticas de las autoridades electorales.
Vayamos al tema. El Consejo General del INE aprobó (INE-CG459-2018), el 11 de mayo, los lineamientos para reintegrar el financiamiento otorgado a los partidos políticos acatando una resolución tomada por mayoría del TEPJF (SUP-RAP-758-2017). La minoría conformada por tres magistrados (Felipe de la Mata Pizaña, Indalfer Infante González y Reyes Rodríguez Mondragón) emitieron un voto particular. Sorprende que ningún consejero externara opinión, en cualquier sentido, sobre este asunto de suma relevancia para los partidos políticos. Los silencios hablan.
Coincido con la mayoría en la obligación de los partidos de devolver, en caso de no ejercerlos, los recursos destinados a las actividades específicas y a la promoción política para el liderazgo de las mujeres.
Es conveniente recordar que ese financiamiento está presente en la legislación electoral desde 1990. Aunque en la reforma 2007-2008, se hizo la distinción entre actividades específicas y la promoción del liderazgo político de las mujeres; obligando a los partidos políticos a destinar el 2 por ciento de su financiamiento ordinario a cada uno de esos rubros. Con la reforma de 2014 este último rubro se elevó al 3 por ciento.
Cuando los partidos no ejercen esos recursos son multados. Ahora tendrán que devolverlos, pero en consecuencia no podrán ser sancionados. El fin de la normatividad vigente es que los partidos políticos utilicen esos recursos exclusivamente para la formación de los cuadros partidistas, privilegiando a las mujeres.
En el caso de la devolución de recursos de gasto ordinario disiento de la mayoría y en consecuencia coincido con la minoría de magistrados. La argumentación contenida en el voto particular de la minoría es abundante y sólida en argumentos legales que buscan distinguir a los partidos políticos como entidades de interés público, del resto de las entidades públicas que están obligadas a ceñirse rigurosamente a las disposiciones presupuestales y hacendarias.
Sobre esta argumentación sólo insistiría en dos puntos. Primero, es claro que “… la Ley de Fiscalización de la Federación excluye a los partidos políticos como sujetos destinatarios de esta normatividad… el artículo 4 fracción XI en lo conducente dispone: “XI. Entidades fiscalizadas: los entes públicos; las entidades de interés público distintas a los partidos políticos…”; Segundo, la mayoría argumenta que “el artículo 54 de la Ley Federal del Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, los recursos públicos asignados a los partidos políticos para las actividades ordinarias y específicas deben destinarse exclusivamente para esos fines”. En consecuencia, según la mayoría, si no se utilizan deben devolverse. Ahora sí, como dicen los abogados a mayor abundamiento, dicho artículo dice textualmente:
“Las erogaciones previstas en el Presupuesto de Egresos que no se encuentren devengadas al 31 de diciembre, no podrán ejercerse.
Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, las dependencias, así como las entidades respecto de los subsidios o transferencias que reciban, que por cualquier motivo al 31 de diciembre conserven recursos, incluyendo los rendimientos obtenidos, deberán reintegrar el importe disponible a la Tesorería de la Federación dentro de los 15 días naturales siguientes al cierre del ejercicio.”
El detalle está en que esta disposición no incluye a los partidos políticos. Al no incluirlos, no están obligados a devolver los recursos.
Considero que el primer problema de interpretación nace en la ausencia de una definición explícita de ente de interés público en la legislación. La Constitución sólo señala, como entidades de interés público a los partidos políticos y a las comunidades indígenas. Es obvio que son entidades de diferente naturaleza jurídica y material y que el denominador común es la obligación del Estado de otorgarles un estatus especial para garantizar su existencia y desarrollo.
El segundo problema es el haber hecho a un lado la supremacía constitucional como principio básico de la interpretación. Los partidos políticos son personas jurídicas morales sui generis. Así lo establece la Constitución desde 1977, al darles la categoría de entidades de interés público. Se debió haber analizado esa naturaleza jurídica especial de los partidos políticos. No tienen la misma naturaleza, ni los mismos fines que los entes de la administración pública federal o local, los organismos autónomos, ni las entidades federativas.
También se debió de considerar que este caso presenta una confrontación de principios y reglas (Guastini dixit). Ante esta situación deben prevalecer los principios.
El primer principio a tomar en cuenta es el de la equidad. Los partidos pequeños nunca pueden recaudar recursos financieros que se aproximen a los topes de gastos de campaña; al devolver los recursos remanentes no podrán realizar economías para utilizarlas en las campañas. Se les estará condenando a competir en condiciones adversas permanentemente. El segundo principio es la obligación de la autoridad electoral de “fortalecer el régimen de partidos”, esta resolución fortalece a los partidos mayoritarios y debilita a los minoritarios.
A partir de la reforma electoral 2007-2008, desde el IFE, luego INE, de manera particular en la Unidad Técnica de Fiscalización se ha desarrollado una visión tecnocrática que considera a los partidos políticos como entidades de la administración pública y, en algunos casos hasta como empresas al momento de fiscalizarlas. Sería largo enumerar los casos. Pero lo preocupante ahora es que esta visión haya permeado al Tribunal Electoral.
Obligar a los partidos a devolver los recursos no ejercidos puede ser popular, pero, además de las objeciones legales comentadas, es riesgoso, puede abrir la puerta para el ingreso incontrolable de recursos de origen obscuro o plenamente ilegales. Es preciso comenzar a trabajar sobre un marco jurídico que dote de certeza y trasparencia el actuar de las fuerzas políticas, y de la autoridad encargada de vigilarlas. A las autoridades les corresponde ampliar su visión. La naturaleza de los partidos es sui generis y dinámica. De ahí debe de partir la interpretación para no caer en yerros.
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