Con motivo del seminario “Federalismo fiscal: alternativas para una hacienda pública local eficiente y sostenible”, que coordina el jurista Diego Valadés, compartimos un fragmento de su discurso de ingreso a El Colegio Nacional. El seminario se realizará los días 25, 26 y 27 de junio en la Facultad de Derecho de la UNAM.
Fragmento
Mi ocupación profesional ha sido el estudio del derecho constitucional comparado y de la teoría de la Constitución. En esta ocasión me referiré a los instrumentos parlamentarios de control político en los sistemas presidenciales [...].
Para determinar si estamos ante un sistema presidencial pleno o ante uno que sólo lo es en parte, se hace necesario cotejar al menos cinco indiciadores relacionados con el titular del gobierno: a) La forma de su elección. b) Los procedimientos para ejercer sus funciones. c) La duración de su encargo. d) Las responsabilidades a que está sujeto. e) La relación con el jefe del Estado. Habiendo analizado esos factores, excluí del estudio a todos los Estados constitucionales donde existen sistemas cuyos perfiles corresponden a estructuras intermedias que los califican como semi o cuasi presidenciales o parlamentarios. Por tal razón no aludiré aquí a los sistemas de control aplicados en Finlandia, Francia o Portugal, por ejemplo.
La base del estudio comparado que presento está integrada por países africanos, asiáticos y europeos donde rigen sistemas presidenciales, y por los países iberoamericanos organizados conforme al constitucionalismo contemporáneo. Por diversas circunstancias históricas, que no toca comentar ahora, el sistema presidencial se afirmó en América Latina a lo largo del siglo XIX. Desde su origen, los sistemas constitucionales adoptaron una posición rígida en cuanto a la separación de poderes.
Uno de los efectos indeseados de esa decisión fue la intangibilidad de los titulares del poder ejecutivo. De manera paradójica, en muchos sistemas el principio de separación de poderes dificultó las acciones de control político por parte de los congresos. El argumento ilustrado que había servido para configurar la autonomía del parlamento ante el monarca resultó funcional para que los presidentes frenaran las acciones de control por parte de los congresos. Se aducía que cualquier intromisión de los órganos de representación política en la vida del gobierno vulneraba el principio de separación de poderes. Ese instrumento para defender la libertad de los representantes ante el poder absolutista se trasformó en un sucedáneo de la democracia.
Hoy, las experiencias propias y ajenas muestran que para racionalizar el ejercicio del poder se hace necesario que los órganos políticos del Estado desempeñen sus atribuciones de manera responsable y controlada; que sus relaciones obedezcan a un modelo de equilibrios que facilite su desempeño en beneficio de los gobernados, y que la desconcentración de sus funciones se lleve a cabo sin merma de su eficacia.
En numerosos textos se ha abandonado incluso la expresión “separación” o “división” de poderes. Es el caso de las constituciones de Chile [...], Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala y Panamá, en nuestro hemisferio, y de España [...], Finlandia, Francia y Portugal, en Europa. En Sudáfrica ocurre otro tanto.
En una etapa reciente del desarrollo institucional latinoamericano se han ido modificando las relaciones entre los órganos del poder político, y se ha conferido a los congresos un número creciente de facultades de control con relación a los gobiernos. Este proceso se consolidó desde la conclusión de la Guerra Fría. Antes [...], América Latina fue escenario recurrente de dictaduras, en su mayoría castrenses, que aprovechaban las tensiones bipolares de la época. Incluso en los países que no sufrieron la presencia de una dictadura militar, como México, se optó por mantener una serie de limitaciones a la democracia electoral que repercutieron en el debilitamiento del sistema representativo. Merced a una serie de cambios políticos y culturales, en la actualidad la mayor parte de los Estados que han optado por sistemas presidenciales cuentan con múltiples elementos de control parlamentario. Así ocurre en los sistemas euroasiáticos y en diversos países de derecho islámico [...] Al adoptar un nuevo entendimiento de separación de funciones y de competencias y asociarlo con la responsabilidad política, se retoma y actualiza la idea clásica y moderna de los equilibrios, preludiada por Polibio y culminada por Montesquieu. Veamos ahora un panorama de las instituciones contemporáneas de control en particular.
Al adoptar un nuevo entendimiento de separación de funciones y de competencias y asociarlo con la responsabilidad política, se retoma y actualiza la idea clásica y moderna de los equilibrios, preludiada por Polibio y culminada por Montesquieu. Veamos ahora un panorama de las instituciones contemporáneas de control en particular.
2. Voto de confianza
La Constitución estadounidense faculta al Congreso para ratificar numerosos nombramientos. Con ese precedente, en los sistemas presidenciales latinoamericanos se generalizó la ratificación congresual de algunas designaciones hechas por el Ejecutivo. Sin embargo, debe distinguirse entre la ratificación de los titulares de ciertos cargos, y el voto de confianza para los integrantes del gabinete.
La ratificación es una decisión del Congreso para confirmar a una persona en el ejercicio de una función administrativa, técnica, judicial, diplomática o de mando militar. En este caso el Congreso se basa en el cumplimiento de los requisitos profesionales y éticos exigibles para desempeñar un cargo específico. La confianza, en cambio, sólo se expresa en cuanto al desempeño de funciones políticas; implica una responsabilidad para quien la recibe y en ocasiones involucra el apoyo congresual para un programa o para un conjunto de medidas gubernamentales.
A diferencia de la moción de censura que, como se verá, surge del seno parlamentario, la declaración de confianza corresponde a una petición dirigida por el gobierno al Congreso. En algunos sistemas esta petición es obligada, como cuando el presidente expone ante el órgano de representación su plan de trabajo, de cuya aprobación depende la integración del gabinete. La expresión de confianza hace ver a la sociedad que entre los órganos del poder político existen compromisos compartidos que facilitan la cooperación y, por ende, la adopción de políticas de Estado [...] En estas oportunidades un voto de confianza e s una manifestación de la unidad del Estado. El voto de confianza está previsto, por ejemplo, en las constituciones de Perú y de Uruguay, en América Latina; de Bielorrusia, Georgia, Rusia, Turquía y Ucrania, en Europa, y de Armenia, Azerbaiyán, Irán, Kazajstán y Pakistán, en Asia.
3. Preguntas, interpelación y moción de censura
Las preguntas parlamentarias constituyen el medio de control más frecuentado. A través de ellas se solicita información al gobierno. Su inocuidad es aparente, porque la veracidad y la oportunidad de las respuestas son un factor que franquea las conductas cooperativas entre los órganos del poder. Una contestación bien articulada permite al agente gubernamental influir en la disposición anímica de sus interlocutores y trascender a la opinión pública. El contenido de la pregunta también califica a quien la formula, y deja ver su nivel general de información y de agudeza. En otras palabras, en los congresos donde existen periodos de preguntas se tiende a generar ambientes propicios para la colaboración entre los órganos del poder.
La interpelación, a su vez, es la forma de controvertir acerca de una política o de una decisión gubernamental. A partir de las precisiones formuladas por los ministros, se abre un debate del que en algunos sistemas y en casos extremos puede desprenderse una moción de censura.