Tras haber mantenido durante gran parte del siglo XX un sistema político y económico altamente centralizado, México inició a finales de ese siglo un proceso de descentralización, tanto legal como de facto. Dicho proceso otorgó a estados y municipios mayores responsabilidades, recursos y poder de decisión. Esta transformación tuvo dos causas principales: por un lado, la apertura democrática y la competencia electoral en los ámbitos municipal y estatal; por otro, la búsqueda por parte del estado mexicano de una acción pública más eficiente a través de las ventajas de la toma de decisiones descentralizadas.
Las victorias electorales en municipios y estados por parte de partidos distintos al PRI rompieron la relación vertical que existía entre el presidente priista, los gobernadores y los presidentes municipales. Este cambio se consolidó con la victoria de Vicente Fox en el año 2000. Para dimensionar la transformación cabe señalar que en 1997 Ernesto Zedillo y su partido controlaban el 59.5% de los municipios y 25 gubernaturas, mientras que en 2003 Vicente Fox y el PAN apenas gobernaban 9 estados y el 17.7% de los municipios. En paralelo, la crisis económica y social de los años ochenta impulsó la búsqueda de nuevas formas de organización gubernamental y económica que, entre otras cosas, se tradujeron en reformas al federalismo fiscal. Algunos de los cambios más relevantes fueron la descentralización de los sectores de salud y educación, la reforma al artículo 115 constitucional con relación a las responsabilidades de los gobiernos municipales y la creación del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la federación (PEF).
No obstante, estas reformas que ampliaron las responsabilidades y recursos de los gobiernos subnacionales no se acompañaron de una redistribución de las facultades tributarias, ni se diseñaron de forma integral pues cada una de ellas respondió más bien a coyunturas específicas. Como resultado, en la primera década del siglo XXI el federalismo fiscal mexicano operaba como un sistema fragmentado y poco funcional ante los retos del país.
A pesar de ello, ni la administración de Enrique Peña Nieto ni la de Andrés Manuel López Obrador avanzaron hacia una reforma integral. Por el contrario, enfatizaron el centralismo devolviendo potestades —legales y extralegales— al gobierno central. Estas medidas, lejos de corregir los problemas estructurales del federalismo mexicano, los profundizaron.
Tres fallas del federalismo mexicano
Una primera característica del federalismo en México es la falta de autonomía real que enfrentan los gobiernos subnacionales para tomar sus propias decisiones en muy diversos ámbitos de política pública. Esta limitación se debe a que la normatividad que regula la división de responsabilidades entre los tres niveles de gobierno le da mucho mayor autoridad al gobierno federal que a los estados y municipios, o bien presenta vacíos legales que, en la práctica, termina llenando el propio gobierno central.
Es en este punto en el que se ha observado un claro retorno al centralismo. Como ya se mencionó, por lo menos en las últimas dos administraciones se optó por re centralizar y ampliar el poder del gobierno central sobre los gobiernos regionales y locales ya fuera a través de Leyes Generales y regulaciones que limitan enormemente su capacidad de toma de decisiones o bien devolviendo facultades al gobierno federal como en el caso de la salud o la educación. Este proceso se ha visto reforzado por el enorme poder político que acumuló López Obrador y que heredó a Claudia Sheinbaum y que no han dudado en ejercerlo sobre gobernadores y presidentes municipales.
La falta de autonomía real en la toma de decisiones también es consecuencia de la alta dependencia fiscal de los gobiernos estatales y municipales derivada de la total centralización de las potestades impositivas. Como se puede observar en la Gráfica 1, alrededor de 85% de los ingresos estatales proviene de transferencias intergubernamentales. En el caso de los municipios, la dependencia en promedio es menor, pero con fuertes disparidades. Para los municipios con alto grado de marginación las transferencias suelen representar más del 90% de sus los ingresos.
A lo anterior se suma un sistema de transferencias carente de toda lógica económica o social. Por un lado, las participaciones (Ramo 28) se distribuyen con un criterio poblacional cuando este debiera ser resarcitorio pues su función es devolver a cada entidad lo que genera y aporta a la federación. Por el otro, el Ramo 33, cuya misión es redistributiva, no logra corregir las desigualdades regionales existentes en el país.
En estas condiciones resulta muy difícil para los gobiernos subnacionales impulsar, por ejemplo, políticas educativas innovadoras que respondan a las necesidades y retos particulares de cada entidad ya que carecen tanto de la potestad normativa para desarrollarlas ni los recursos propios para implementarlas. Además, la centralización recaudatoria -el gobierno federal recauda aproximadamente el 95% de los recursos que se obtienen por impuestos de los tres niveles de gobierno- provoca que los gobernantes estatales y municipales prefieran impulsar políticas clientelares en lugar de políticas públicas eficientes y que impulsen el crecimiento. Este fenómeno es conocido como la “ley fiscal de 1/n”: de cada peso extra que un estado genera en recaudación por crecer económicamente, solo retiene una fracción equivalente a 1/n del total, siendo “n” el número de entidades. Así, los beneficios del esfuerzo se diluyen entre todos, eliminando los incentivos para el desarrollo económico propio.
¿Qué hacer?
Lo primero que debemos buscar es volver a poner en la mesa de discusión al federalismo. En un excelente texto (Los problemas de implementación de políticas públicas en el arreglo federal mexicano), Guillermo Cejudo señala que de 1,412 conferencias mañaneras del presidente López Obrador únicamente en doce se mencionó la palabra federalismo. En el mismo texto se anota que ni en el documento de Cien pasos para la transformación de Claudia Sheinbaum, ni en su discurso de victoria del 2 de junio, ni en el mensaje de entrega de constancia como presidenta electa, se mencionó el término. Es necesario que otra vez académicos, medios de comunicación, partidos políticos y los propios gobiernos subnacionales reabran el debate sobre el arreglo fiscal entre los tres niveles de gobierno. La discusión debe tener como elemento central el aumento de las responsabilidades de los gobiernos estatales y municipales.
En segundo lugar, es indispensable aumentar los ingresos propios de los gobiernos subnacionales, en especial de los estatales. Para ello, se plantea permitir a los estados recaudar impuestos de base amplia como al consumo o al ingreso. Una opción es reducir unos puntos el IVA federal y sustituirlos con un impuesto estatal al consumo, como ocurre en Canadá, Brasil o Estados Unidos, donde los gobiernos subnacionales recaudan más del 50% de este gravamen.
Por último, el sistema de transferencias tiene que transformarse. El Ramo 28 debe recuperar su carácter resarcitorio, premiando a los estados que más aportan al PIB. El Ramo 33, en cambio, debe convertirse en un verdadero mecanismo redistributivo que compense desigualdades regionales y garantice servicios básicos en todo el país.
Conclusión
El federalismo mexicano es hoy un sistema disfuncional que tiene que ser intervenido. El país necesita un nuevo pacto fiscal que aproveche las ventajas comparativas de cada nivel de gobierno y que sea congruente entre las responsabilidades impositivas y de gasto. Solo así la descentralización podrá cumplir su promesa de mayor eficiencia, innovación y desarrollo. En un momento de creciente centralización política, apostar por un federalismo renovado es apostar por un México más dinámico, equitativo y democrático. La centralización no va a resolver nuestros problemas, el siglo XX ya lo demostró.