El impuesto predial es uno de los instrumentos fiscales más importantes, si no el que más, con los que cuentan los municipios mexicanos. Sin embargo, su recaudación es notablemente baja. Como país, México recauda alrededor del 0.22% del PIB, mientras que Inglaterra recauda el 3.7%, Canadá el 3.3% y Estados Unidos el 2.9%. Pero no es solamente un problema de la base fiscal: aun países con niveles de ingreso similares al nuestro recaudan más. Por ejemplo, Chile y Brasil recaudan alrededor del 0.78% y 0.67% del PIB, respectivamente.
Cuando se analiza el predial a nivel municipal, lo primero que sorprende es la enorme variabilidad existente. En 2020, la mitad de los municipios del país recaudó menos de 59 pesos de 2018 per cápita al año —menos de lo que cuesta un café—. El 5% más rezagado recaudó menos de 1.6 pesos, mientras que el 5% que más recaudó obtuvo más de 400 pesos per cápita. El municipio con mayor recaudación, Puerto Morelos, en Quintana Roo, recaudó 5,125 pesos por habitante, mientras que varios municipios de Oaxaca y Chiapas recaudaron menos de un peso. Se estima, además, que el 80% de la recaudación total del predial se concentra en 100 municipios. La CDMX, por sí sola, concentra un tercio del total recaudado.
Una parte importante de esa variabilidad se explica por el tamaño de los municipios y su grado de marginación. Los municipios con más de 500,000 habitantes recaudan en promedio casi siete veces más predial per cápita que aquellos con menos de 2,500 habitantes. Por otra parte, los municipios con un grado de marginación muy bajo recaudan en promedio alrededor de diecisiete veces lo que recaudan los municipios con muy alta marginación. Y estas brechas no se han cerrado en por lo menos los últimos veinticinco años.
Esta situación es de suma importancia para el país pues profundiza la dependencia de los municipios respecto de las transferencias del gobierno federal, limita su autonomía y restringe su capacidad para implementar políticas públicas que mejoren la calidad de vida de sus habitantes. El impuesto predial, que debiera ser la base de las finanzas públicas municipales, representa en promedio apenas el 7% de los ingresos totales. En los municipios con alta y muy alta marginación, este porcentaje es de menos del 0.05%. Estamos ante lo que se puede llamar una trampa fiscal de la marginación: los municipios que más necesitan recursos propios para financiar servicios básicos son precisamente los que menos capacidad tienen para recaudarlos. El impuesto predial reproduce, así, la desigualdad territorial del país.
La enorme variabilidad en la recaudación del impuesto predial que muestran los datos no es accidental: responde a factores estructurales bien identificados. La literatura señala tres grandes grupos de factores que determinan cuánto recauda un municipio por concepto de predial. El primero es de naturaleza socioeconómica: el nivel de marginación, el valor de las propiedades y el ingreso de los residentes condicionan directamente la base fiscal disponible. El segundo es institucional: la calidad de la legislación catastral, los convenios de colaboración entre estados y municipios y la capacidad administrativa local determinan si esa base fiscal se traduce o no en recaudación efectiva. El tercero es técnico: la actualización periódica del catastro, la calidad de los sistemas de valuación y la disponibilidad de información geográfica confiable son indispensables para cobrar lo que corresponde. De igual forma, el uso de sistemas de información modernos, la digitalización de los registros y la difusión de información fiscal facilitan tanto la recaudación como el cumplimiento voluntario de los contribuyentes.
Pero estos factores suelen estar correlacionados. Es decir, los municipios con alta marginación suelen tener una base fiscal limitada y, al mismo tiempo, una menor capacidad institucional para actualizar sus catastros, contar con sistemas informáticos eficientes y disponer del capital humano necesario. Sin embargo, el problema no se limita a los municipios con alta marginación o poca población. Diversos estudios señalan que existe una gran cantidad de municipios que podrían aumentar de manera importante su recaudación. Si bien existe una alta desigualdad, todos los municipios mexicanos tienen áreas importantes de oportunidad.
¿Qué hacer?
Un punto de partida esencial es que el impuesto predial sea un tema central de la discusión pública dentro del contexto general del federalismo fiscal mexicano, poniendo en el centro la importancia de la autonomía de los municipios. En los dos últimos sexenios ha habido una tendencia a la centralización de los asuntos públicos que nos ha hecho olvidar la importancia que tienen para la vida diaria de los ciudadanos servicios tan cotidianos como el alumbrado público, la recolección de basura o los parques, todos ellos responsabilidad de los municipios.
En este contexto, debe repensarse también la coordinación entre los gobiernos municipales y estatales en la administración del impuesto predial. Los gobiernos estatales pueden asumir una mayor corresponsabilidad en su gestión, apoyando a los municipios en aquellas funciones en las que cuentan con mayores capacidades técnicas, administrativas o tecnológicas. Esta colaboración no implica, de ninguna manera, convertir el predial en un impuesto estatal: el impuesto debe seguir siendo municipal y la totalidad de los recursos recaudados debe corresponder al municipio. Además, los esquemas de colaboración deben ser flexibles. El apoyo estatal puede abarcar desde procesos específicos hasta una participación más amplia en la administración del impuesto, dependiendo de las capacidades y necesidades de cada municipio. Por ello, es importante permitir que los convenios se establezcan de manera individual y que no todos los municipios estén sujetos al mismo esquema de coordinación con el gobierno estatal.
Más allá de la discusión técnica, es bien sabido que los ciudadanos tienden a ser más responsables en el pago de sus impuestos cuando el resto de los ciudadanos también lo hace y cuando observan que los gobiernos hacen un buen uso de los recursos públicos. En el caso del predial, los recursos tienen que verse traducidos en mejores servicios públicos, como el alumbrado, la pavimentación de las calles, los parques o la recolección de basura. En este sentido, una opción a discutir es que un porcentaje pequeño de lo recaudado en cada colonia o barrio se quede en esa misma colonia o barrio. De esta manera, los ciudadanos tendrán mayores incentivos para pagar el predial al ver de manera más cercana los beneficios de su contribución. Asimismo, la transparencia y la ausencia de corrupción son factores que también contribuyen a una buena recaudación. Fortalecer el impuesto predial no significa simplemente recaudar más. Implica fortalecer a los municipios y darles mayor capacidad para atender las necesidades cotidianas de sus habitantes. Pero tampoco puede esperarse que todos los municipios enfrenten esta tarea de la misma manera cuando parten de condiciones tan distintas. Se requieren esquemas de colaboración flexibles, mejores capacidades administrativas y, sobre todo, reconstruir el vínculo entre el pago del impuesto y los servicios que reciben los ciudadanos. Mientras esto no ocurra, el predial seguirá siendo una fuente de ingresos desaprovechada y, paradójicamente, un reflejo más de la desigualdad territorial que debería contribuir a reducir.
Los análisis de especialistas de la Universidad Iberoamericana se presentan a nuestros lectores cada 15 días en un espacio coordinado por el Departamento de Economía de la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México.
Comentarios: pablo.cotler@ibero.mx
El autor es profesor- investigador del Departamento de Economía de la Universidad Iberoamericana