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En el contexto de colaboraciones previas, en las que he tenido la oportunidad de exponer algunas reflexiones sobre temas actuales vinculados con el Derecho, particularmente con el Derecho Administrativo, como es el relativo a los fideicomisos públicos cuya extinción se pretende, así como el de la concesión de los servicios y bienes públicos como instrumento del desarrollo, en esta ocasión abordaré un tema al que aplica la trillada frase de asignatura pendiente, pues no ha sido lo suficientemente estudiado, protegido, aprovechado o normado, podría decirse sin exageración, que está casi en abandono, a pesar de tratarse de una parte en extremo importante de la riqueza patrimonial de la Nación.
Me refiero a la zona federal marítimo terrestre (ZOFEMAT), comprendida por la franja de veinte metros contigua al mar, determinada a partir de la cota de pleamar máxima o marea más alta, cuya extensión a lo largo de las costas del territorio nacional es de 11,122 kilómetros y abarca 17 entidades federativas costeras, así como 167 municipios y 35,626 localidades con frente litoral. Su naturaleza jurídica, es la de un bien del dominio directo de la Nación, sujeto al régimen de dominio público, conforme se establece, de acuerdo con una interpretación en sentido amplio, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, de forma más precisa, en la Ley General de Bienes Nacionales, así como el Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar
Por su naturaleza física y legal, la ZOFEMAT es una superficie territorial que se vincula y limita con las playas, los terrenos ganados al mar, al mar territorial y con propiedad privada; existe en los esteros, lagos, lagunas o depósitos naturales de agua marina con comunicación directa o indirecta con el mar, en acantilados y en la propiedad insular del país. Forma parte esencial de un ambiente costero que, como lo señalaré más adelante, debe ser tratado y regulado de forma integral
La ZOFEMAT, por gozar de esa esfera de protección jurídica que es el régimen de dominio público, es inalienable, imprescriptible e inembargable y por tanto, es potestad del Estado mexicano su administración, aprovechamiento, uso y control, razón por la cual, los particulares, personas físicas o morales sólo podrán utilizarla mediante la figura jurídica de la concesión.
Su tratamiento legal se remonta a la Colonia. Las Leyes de Partida de Felipe II contemplaban a las playas como cosas comunes de los súbditos de la Corona y eran dominio del Real Patrimonio de España. La Real Orden del 10 de septiembre de1815, definía a la playa como todo aquel espacio que baña el agua del mar en su flujo y reflujo diario, más veinte varas comunes más arriba de la pleamar. Con posterioridad, en el México independiente, se expide la Ley sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos del 26 de marzo de 1894, que estableció por primera vez, en similares términos con los que las disposiciones actuales lo hacen, que son del dominio de la Federación y por tanto no podrán enajenarse, ni sujetarse a prescripción, entre otros bienes, las playas del mar y la zona marítima, definiendo a esta, como la extensión de veinte metros contados desde la orilla del agua en la mayor pleamar y a lo largo de las costas de tierra firme y de las islas.
Esa franja de tierra que circunda nuestro territorio nacional, es utilizada, aprovechada y explotada con múltiples actividades que influyen en el desarrollo económico del país, como es la industria turística, la actividad portuaria, comercial o el trabajo acuícola y pesquero e inclusive vivienda de diverso tipo, entre otras actividades. Usos de cuyo beneficio económico y social no se tiene duda alguna, pero que realizados sin el control y la vigilancia debidos, pueden ser generadores de negativos efectos ambientales que se traducen en la degradación de la calidad y belleza de nuestro litoral costero, tal vez con consecuencias irreparables que habremos de lamentar por mucho tiempo.
Al factor ecológico se suman otros que, de igual forman, afectan el adecuado uso y aprovechamiento de la ZOFEMAT, los cuales, derivados de una deficiente administración en la que permea no sólo la ineficiencia sino también la corrupción, se reflejan en construcciones irregulares, comercio informal y suciedad; así como inseguridad, pues en los últimos tiempos parte del litoral marítimo ha estado bajo el control de grupos criminales por la falta de vigilancia de las autoridades que, en muchos casos es simulada y en otras insuficiente, por la extensión de nuestras costas y la inaccesibilidad en parte de ellas.
Otro aspecto que conviene señalar respecto a este espacio estratégico propiedad de la Nación, es la deficiente capacidad recaudadora por parte de las autoridades, pues su ocupación por virtud de la figura jurídica de la concesión, obliga al pago de derechos, los cuales se determinan en la Ley Federal de Derechos y deben de ser cobrados, administrados y distribuidos por las autoridades municipales costeras, a las cuales les corresponde el 80% del monto recaudado y el resto para las entidades federativas correspondientes y para la Federación. Lamentablemente esos ingresos públicos, que debieran aplicarse al cuidado y mantenimiento de la ZOFEMAT, son utilizados para otras necesidades municipales o simplemente no son rigurosamente cobrados por falta de una buena administración o por consentimiento del uso irregular a cambio de dádivas a las autoridades de vigilancia.
La importancia y complejidad multifactorial de la ZOFEMAT exige la atención profunda y responsable de las autoridades federales, estatales y municipales, así como de una necesaria revisión del marco jurídico aplicable.
En la actualidad, además de la Constitución Política, la Ley General de Bienes Nacionales y el Reglamento en la materia, antes citado, cuando menos una veintena de disposiciones legales tienen influencia en la ZOFEMAT y varias dependencias federales tienen competencia directa o indirecta respecto de la misma, destacándose las atribuciones en la materia con que cuentan la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Procuraduría de Protección al Ambiente. La dispersión de esfuerzos y recursos, así como la falta de coordinación entre dependencias federales ha sido evidente y, peor aún, con respecto a las entidades federativas y municipios costeros en franco y peligroso detrimento de una zona federal de alta importancia en los ámbitos económico, social y ambiental.
Además, con clara vinculación con la problemática del bien público que nos ocupa, en el año 2008, se creó con carácter permanente la Comisión Intersecretarial para el Manejo Sustentable de Mares y Costas, con el objeto de coordinar las acciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal para la formulación e instrumentación de las políticas nacionales para la planeación, ordenación y desarrollo sustentable de los mares y las costas del territorio nacional. También, extrañamente el último día de funciones del gobierno federal anterior, el 30 de noviembre de 2018, se dio a conocer la Política Nacional de Mares y Costas de México. Sin embargo, poco o nada se sabe sobre la aplicación, eficacia o evaluación de esa Política, como tampoco se sabe que ha sucedido con la referida Comisión Intersecretarial.
Ante tal panorama, es imprescindible contar con un ordenamiento jurídico especial, que regule de forma integral la zona costera del país, que sea de naturaleza general a fin de que se determinen atribuciones concurrentes entre la federación, los estados y los municipios; que defina una política de desarrollo sustentable de la zona costera con criterios ambientales, económicos y sociales; que determine su uso y aprovechamiento en el contexto de los ordenamientos sobre desarrollo urbano y asentamientos humanos; que establezca un régimen eficaz de vigilancia y de sanciones por el mal uso de la ZOFEMAT, entre otros aspectos. México se encuentra rezagado en la materia, otros países desde hace muchos años cuentan con legislaciones específicas. Es urgente dar el paso. Deseamos que esa asignatura ya no esté pendiente.
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